2025年8月，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布，提出了“加快建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”，“積極發(fā)展全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)”，“著力提升碳市場(chǎng)活力”，“全面加強(qiáng)碳市場(chǎng)能力建設(shè)”等任務(wù)和措施。

2025年9月，《2024、2025年度全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《分配方案》）及其配套編制說(shuō)明發(fā)布，明確了總體要求、配額分配范圍、配額計(jì)算方法、配額發(fā)放、配額清繳和配額結(jié)轉(zhuǎn)等內(nèi)容。

一、水泥行業(yè)納入碳市場(chǎng)后的時(shí)間表

1.時(shí)間表

《意見(jiàn)》制定了2027、2030年兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)：

到2027年，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域全覆蓋。

到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費(fèi)和有償分配相結(jié)合的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，建成誠(chéng)信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國(guó)際接軌的全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機(jī)制。

目前，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（環(huán)氣候〔2025〕23號(hào)）和《關(guān)于做好2025年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有關(guān)工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2025〕140號(hào)），水泥行業(yè)進(jìn)入全國(guó)碳市場(chǎng)的相關(guān)進(jìn)程如下：

2024年度：2024年度作為水泥行業(yè)首個(gè)管控年度，2025年底前完成首次履約工作。2024年度配額分配量與其經(jīng)核查的實(shí)際碳排放量相等，所有企業(yè)均無(wú)配額缺口，無(wú)需支付履約成本。

2025、2026年度：配額采用碳排放強(qiáng)度控制的思路分配，激勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)能產(chǎn)出掛鉤，合理確定配額盈缺率，行業(yè)整體配額盈虧基本平衡。

2027年度及后續(xù)年度：對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平優(yōu)化配額分配方法，推動(dòng)單位產(chǎn)品產(chǎn)量（產(chǎn)出）碳排放不斷下降?！兑庖?jiàn)》提出，到2027年，對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制。

在全國(guó)碳市場(chǎng)多輪政策鋪墊下，水泥企業(yè)對(duì)納入碳交易體系已有一定準(zhǔn)備，整體保持積極態(tài)度，過(guò)渡節(jié)奏平穩(wěn)。

2.2024、2025年度配額實(shí)行免費(fèi)分配

結(jié)合《分配方案》及其配套編制說(shuō)明，水泥行業(yè)2024、2025年度配額實(shí)行免費(fèi)分配，基于單位產(chǎn)出碳排放量分配配額。

2024年度方案采取“等量分配”原則，即依據(jù)經(jīng)核查的實(shí)際碳排放量進(jìn)行等量配額，企業(yè)整體無(wú)缺口、無(wú)需履約成本。這為新納入全國(guó)碳市場(chǎng)的水泥企業(yè)提供了關(guān)鍵的“適應(yīng)期”，一方面企業(yè)可以在無(wú)實(shí)質(zhì)履約壓力的環(huán)境下，逐步熟悉全國(guó)碳市場(chǎng)的核算、核查、履約等核心規(guī)則；另一方面，也能借助這一周期夯實(shí)自身碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，為后續(xù)配額收緊做好準(zhǔn)備。2025年度則轉(zhuǎn)為按照碳排放強(qiáng)度控制思路實(shí)施分配，配額與實(shí)際產(chǎn)出掛鉤，不設(shè)絕對(duì)上限約束。行業(yè)整體配額保持基本平衡，各重點(diǎn)排放單位盈缺率控制在較小范圍（最高不超過(guò)3%），避免了對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)度沖擊。整體來(lái)看，過(guò)渡節(jié)奏平緩、銜接順暢，體現(xiàn)了政策從過(guò)渡到常態(tài)的節(jié)奏安排。

3.分類細(xì)化有助于公平過(guò)渡

《分配方案》指出，2025年度水泥行業(yè)僅生產(chǎn)白色硅酸鹽水泥熟料的生產(chǎn)線、當(dāng)年度電石渣替代率超過(guò)15%的水泥熟料生產(chǎn)線、石膏制硫酸副產(chǎn)硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)線獲得的年度配額與其經(jīng)核查的實(shí)際碳排放量相等。

結(jié)合《分配方案》編制說(shuō)明，“考慮到白色硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)線、石膏制硫酸副產(chǎn)硅酸鹽水泥、電石渣熟料（電石渣替代率超過(guò)15%）生產(chǎn)線等因終端產(chǎn)品、使用原料的特殊性，其碳排放強(qiáng)度與普通熟料生產(chǎn)線差異較大。為維護(hù)行業(yè)公平，避免對(duì)企業(yè)的激勵(lì)約束作用過(guò)大，對(duì)上述三類生產(chǎn)線基于實(shí)際碳排放量等量分配配額”。這三類生產(chǎn)線在行業(yè)中占比小、區(qū)域集中，對(duì)行業(yè)總體碳排放影響有限。這一設(shè)計(jì)有助于維護(hù)行業(yè)公平、保障平穩(wěn)過(guò)渡。

未來(lái)應(yīng)結(jié)合碳排放強(qiáng)度與戰(zhàn)略價(jià)值“雙維度”，進(jìn)一步細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)履約實(shí)際和技術(shù)演進(jìn)規(guī)律動(dòng)態(tài)調(diào)整基準(zhǔn)值，使政策更精準(zhǔn)地反映企業(yè)碳效率。

4.ccer

《分配方案》明確CCER抵銷要求。編制說(shuō)明提到，“考慮到2024年度等量發(fā)放配額且可直接用于清繳，擬明確重點(diǎn)排放單位可使用2024年1月22日全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)啟動(dòng)后登記的核證自愿減排量（CCER）抵銷2025年度配額”?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》第二十九條，“重點(diǎn)排放單位每年可以使用國(guó)家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%”。

2024年12月，在已經(jīng)發(fā)布的首批造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電、紅樹(shù)林營(yíng)造等4項(xiàng)方法學(xué)基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了煤礦低濃度瓦斯和風(fēng)排瓦斯利用、公路隧道照明系統(tǒng)節(jié)能等第二批2項(xiàng)方法學(xué)。2025年8月，生態(tài)環(huán)境部就純農(nóng)林生物質(zhì)并網(wǎng)發(fā)電、熱電聯(lián)產(chǎn)，海上油田伴生氣回收利用，陸上氣田試氣放噴氣回收利用，陸上油田低氣量伴生氣回收利用等4項(xiàng)方法學(xué)公開(kāi)征求意見(jiàn)，9月，生態(tài)環(huán)境部就規(guī)?；i場(chǎng)糞污沼氣回收利用工程、濱海鹽沼植被修復(fù)、海草床植被修復(fù)等3項(xiàng)方法學(xué)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)10月例行新聞發(fā)布會(huì)，據(jù)介紹，截至10月28日，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)已經(jīng)成功登記了31個(gè)項(xiàng)目和1504萬(wàn)噸的CCER，累計(jì)成交量達(dá)到了325萬(wàn)噸，成交額2.7億元。

5.轉(zhuǎn)結(jié)政策

《分配方案》明確配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則。編制說(shuō)明提到，“《2023、2024年度全國(guó)碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》（國(guó)環(huán)規(guī)氣候〔2024〕1號(hào)）中相關(guān)結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定適用于鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)，相關(guān)重點(diǎn)排放單位可通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)展配額交易，并按照該方案要求申請(qǐng)將持有的2019-2024年度配額結(jié)轉(zhuǎn)為2025年度配額，未結(jié)轉(zhuǎn)配額不再用于2025年度及后續(xù)年度清繳。2025年度配額可以按照有關(guān)規(guī)定用于后續(xù)年度配額清繳。此外，考慮到擴(kuò)圍后存在企業(yè)同時(shí)納入兩個(gè)及兩個(gè)以上重點(diǎn)排放單位的情況，進(jìn)一步明確了該種情形下重點(diǎn)排放單位基礎(chǔ)結(jié)轉(zhuǎn)量計(jì)算規(guī)則（此時(shí)基礎(chǔ)結(jié)轉(zhuǎn)量為1萬(wàn)噸）”。

6.配額分配逐步與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同

《分配方案》明確指出，“逐步與重點(diǎn)行業(yè)大氣污染防治績(jī)效分級(jí)，以及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)制定的產(chǎn)能置換、產(chǎn)能規(guī)范、產(chǎn)量調(diào)控政策銜接協(xié)同，推動(dòng)行業(yè)有序減碳、安全降碳”。預(yù)計(jì)碳配額分配將逐步與水泥行業(yè)其他產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同，形成減污降碳控產(chǎn)能等多維度管控模式。

二、水泥企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型路徑——以能效提升與原、燃料替代為核心路徑

依據(jù)《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南 水泥行業(yè)（CETS—AG—02.01—V01—2024）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），熟料生產(chǎn)溫室氣體排放核算和報(bào)告的排放源包括化石燃料燃燒排放和過(guò)程排放。

1.化石燃料燃燒排放

化石燃料燃燒排放：化石燃料在水泥窯中燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放，不包括替代燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放，也不包括水泥窯點(diǎn)火柴油燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放。

目前水泥行業(yè)減排的核心抓手是降低化石燃料燃燒排放，關(guān)鍵路徑就是減少煤炭消耗。煤炭約占水泥生產(chǎn)能源消耗的80%～90%，既是主要排放源，也是企業(yè)成本的重要構(gòu)成。在煤價(jià)高企時(shí)，燃料成本甚至占企業(yè)營(yíng)業(yè)成本的50%以上，因此減煤既有顯著的降本效益，也具備減排價(jià)值。

提升水泥窯系統(tǒng)能效是降低化石燃料燃燒排放的主要途徑。《水泥行業(yè)碳減排技術(shù)指南》提到的提升能效技術(shù)有水泥工業(yè)智能化技術(shù)，以及水泥窯爐用耐火材料整體提升技術(shù)、預(yù)熱器分離效率提升及降阻優(yōu)化技術(shù)、五級(jí)預(yù)熱器改造低能耗六級(jí)預(yù)熱器技術(shù)、分解爐自脫硝及擴(kuò)容優(yōu)化技術(shù)、冷卻機(jī)升級(jí)換代技術(shù)（三代更換為四代）、富氧燃燒技術(shù)、窯頭燃燒器優(yōu)化改造、生料易燒性和操作管理提升技術(shù)等。

盡管提升水泥窯系統(tǒng)能效是主要手段，但行業(yè)在能效優(yōu)化上的邊際效應(yīng)已趨遞減，單純依賴能效改造的減排空間有限。當(dāng)前，在現(xiàn)行核算規(guī)則下，替代燃料的溫室氣體排放暫不計(jì)入核算體系，使得其成為企業(yè)降碳的重要突破口。

替代燃料是指在熟料生產(chǎn)中被用作熱源以替代傳統(tǒng)化石燃料的可燃物。主要來(lái)源為城市固體廢物、工業(yè)廢物及副產(chǎn)物、生物質(zhì)等，包括廢油、廢紡、廢輪胎、廢塑料、廢橡膠、廢溶劑、廢皮革、廢玻璃鋼、炭黑、生活垃圾預(yù)處理可燃物、生物質(zhì)燃料等。

目前，與歐洲相比，我國(guó)替代燃料的熱量替代率較低，具有較大的應(yīng)用潛力。水泥頭部企業(yè)積極開(kāi)展燃料替代，在水泥窯大比例替代燃料技術(shù)領(lǐng)域取得突破，實(shí)現(xiàn)了替代燃料連續(xù)、穩(wěn)定、大規(guī)模應(yīng)用，燃料替代率穩(wěn)定在60％以上，水泥熟料綜合能耗低于50千克標(biāo)準(zhǔn)煤/噸。由此可見(jiàn)，替代燃料是企業(yè)節(jié)能降碳的重要途徑，也是中短期行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。

2.過(guò)程排放潛力大但難度高

過(guò)程排放：熟料對(duì)應(yīng)的碳酸鹽分解產(chǎn)生的二氧化碳排放，不包括窯爐排氣筒（窯頭）粉塵和旁路放風(fēng)粉塵對(duì)應(yīng)的碳酸鹽分解產(chǎn)生的二氧化碳排放，也不包括生料中非燃料碳煅燒產(chǎn)生的二氧化碳排放。

過(guò)程排放約占整個(gè)排放的60%，降低過(guò)程排放同樣是減排的重要路徑，潛力較大，但當(dāng)前很難有大規(guī)模、高比例，且同時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)性與耐久性要求的石灰石替代材料?！吨改稀芬裁鞔_了30種常用非碳酸鹽替代原料的扣減系數(shù)，主要有脫硫粉劑（氫氧化鈣）、熟石灰；電石渣、鎂渣；造紙白泥、氟化鈣污泥、磷渣；釩鈦渣、氮渣、飛灰、鐵合金爐渣；脫硫石膏、磷石膏、鈦石膏、氟石膏、硼石膏、模型石膏、檸檬酸渣；鋼渣、鎳渣；錳渣、鋅渣、錫渣；市政污泥、鋁渣、硫酸渣、銅渣、鉛鋅渣、粉煤灰、赤泥。其中，脫硫粉劑（氫氧化鈣）、熟石灰扣減系數(shù)最高，達(dá)到0.600tCO2/t。水泥企業(yè)可以結(jié)合地方資源稟賦，在保障產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，加大對(duì)非碳酸鹽原料的應(yīng)用比例，實(shí)現(xiàn)減碳與固廢資源化利用的雙重效益。

3.技術(shù)突破仍需時(shí)間，資金約束成現(xiàn)實(shí)瓶頸

目前，水泥窯能效提升和替代燃料技術(shù)已相對(duì)成熟，但替代原料仍受供應(yīng)穩(wěn)定性差、成分波動(dòng)大、雜質(zhì)控制難等問(wèn)題制約。此外，行業(yè)還面臨標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、監(jiān)管審批復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同不足、市場(chǎng)激勵(lì)不足等制度性障礙。

從長(zhǎng)期減排潛力來(lái)看，富氧燃燒、氫能煅燒、CCUS等顛覆性技術(shù)成熟度較低，目前多處于實(shí)驗(yàn)室研發(fā)或中試階段，如果各方面條件成熟能夠突破大規(guī)模工業(yè)化的技術(shù)、投資收益和成本壁壘，也許會(huì)成為減碳的路徑。

資金短缺也是制約低碳轉(zhuǎn)型的另一大難題。隨著市場(chǎng)需求下行、競(jìng)爭(zhēng)加劇，行業(yè)利潤(rùn)與現(xiàn)金流承壓，企業(yè)自有資金能力削弱。低碳改造項(xiàng)目普遍投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、收益率低，民營(yíng)及中小企業(yè)融資困難、渠道單一，缺乏長(zhǎng)期低息貸款和綠色債券等多元金融支持。

4.水泥間接排放雖未納入碳市場(chǎng)，但仍有要求

《分配方案》明確水泥行業(yè)不覆蓋因消耗電力、熱力等帶來(lái)的間接排放。不過(guò)，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家能源局綜合司《關(guān)于2025年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重及有關(guān)事項(xiàng)的通知》提出，“在電解鋁行業(yè)基礎(chǔ)上，2025年增設(shè)鋼鐵、水泥、多晶硅行業(yè)和國(guó)家樞紐節(jié)點(diǎn)新建數(shù)據(jù)中心綠色電力消費(fèi)比例”，“重點(diǎn)用能行業(yè)綠色電力消費(fèi)比例完成情況核算以綠證為主”，“對(duì)鋼鐵、水泥、多晶硅和國(guó)家樞紐節(jié)點(diǎn)新建數(shù)據(jù)中心綠色電力消費(fèi)比例完成情況只監(jiān)測(cè)不考核”。需要注意的是，“2025年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”是國(guó)家對(duì)每個(gè)省級(jí)行政區(qū)域設(shè)定的“約束性指標(biāo)”?！兑庖?jiàn)》也強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)與綠電、綠證等市場(chǎng)化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接”。

目前，余熱發(fā)電已成為水泥行業(yè)的標(biāo)配，水泥企業(yè)還可按照《水泥行業(yè)碳減排技術(shù)指南》，積極開(kāi)展立式輥磨生料外循環(huán)技術(shù)、輥壓機(jī)生料終粉磨技術(shù)、水泥粉磨優(yōu)化提升技術(shù)、鋼渣/礦渣輥壓機(jī)終粉磨技術(shù)、風(fēng)機(jī)效率提升節(jié)能技術(shù)等節(jié)能降耗技術(shù)的應(yīng)用，同時(shí)布局太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐、地?zé)?、?shì)能等多元能源利用，朝著“零外購(gòu)電工廠”的目標(biāo)邁進(jìn)。

三、把控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量最為關(guān)鍵

水泥行業(yè)是國(guó)家重點(diǎn)控排領(lǐng)域，有關(guān)企業(yè)已連續(xù)多年依照生態(tài)環(huán)境部要求，開(kāi)展溫室氣體排放核算、報(bào)告與核查工作，其中約170家企業(yè)參與了“7+1”地方碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，積累了豐富的數(shù)據(jù)和履約經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)在數(shù)據(jù)質(zhì)量的完整性、準(zhǔn)確性、一致性和可追溯性等方面仍需系統(tǒng)性加強(qiáng)。

目前行業(yè)主要存在3類突出問(wèn)題：一是煤炭低位發(fā)熱量檢測(cè)要求高、成本大、流程復(fù)雜，部分企業(yè)難以做到全面落實(shí)；二是非碳酸鹽替代原料種類繁多、單獨(dú)計(jì)量成本高、實(shí)操困難；三是替代原料在名稱上與政策文件和退稅名錄存在不一致，影響數(shù)據(jù)匹配。后續(xù)需要從兩個(gè)層面推進(jìn)完善：一方面，在政策層面進(jìn)一步優(yōu)化核算辦法，在確保準(zhǔn)確性的同時(shí)兼顧操作便利與公平性；另一方面，提升第三方核查機(jī)構(gòu)的能力和管理規(guī)范。此外，還需要從技術(shù)與資金兩端發(fā)力，強(qiáng)化自動(dòng)采集與分析、精準(zhǔn)計(jì)量、智能盤(pán)庫(kù)、二氧化碳在線監(jiān)測(cè)、數(shù)字化碳管理等技術(shù)應(yīng)用，并為企業(yè)提供必要的資金支持。

總體來(lái)看，碳市場(chǎng)的核心目標(biāo)是精準(zhǔn)反映企業(yè)碳排放實(shí)際，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)技術(shù)升級(jí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的多重收益，推動(dòng)行業(yè)向綠色低碳、可持續(xù)方向發(fā)展。