碳稅是一項(xiàng)針對向大氣排放二氧化碳而征收的環(huán)境稅，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，是庇古稅的一種。設(shè)置碳稅的意圖是通過稅收手段，抑制向大氣中排放過多二氧化碳，從而減緩氣候變暖進(jìn)程。作為有效和合理應(yīng)對全球氣候變化的手段之一，碳稅利用市場的無形之手引導(dǎo)市場參與者走向低碳未來，提供了具有成本效益的杠桿。

芬蘭是全球首征碳稅的國家。1990年，芬蘭政府對化石燃料按碳含量征收1.62美元/tCO2的碳稅，而后芬蘭在1997年和2011年分別進(jìn)行了稅制改革，納入更多征稅對象以及采用更科學(xué)的征稅方法?，F(xiàn)在芬蘭碳稅征稅對象包括汽油、柴油、輕質(zhì)燃油、重質(zhì)燃料油、航空煤油、航空汽油、煤炭和天然氣等。碳稅被認(rèn)為是芬蘭發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)最重要的手段之一。目前包括加拿大、澳大利亞、英國、美國等20多個國家均有實(shí)施碳稅。各國開始征收碳稅的時間如下表所示：

從碳稅在各個國家的發(fā)展情況看，碳稅對溫室氣體減排和國家低碳轉(zhuǎn)型等方面均發(fā)揮積極作用。以英國為例，英國歷史上煤炭資源豐富，煤炭為英國工業(yè)革命蓬勃發(fā)展提供了重要支持。1882年世界上首座集中式公共燃煤發(fā)電機(jī)組在倫敦運(yùn)行，英國成為全球首個使用煤電的國家。但煤炭的過量使用也使英國遭受了前所未有的環(huán)境污染，目前英國政府正在通過調(diào)節(jié)能源結(jié)構(gòu)等措施，利用清潔能源逐步替代化石能源，力爭在2025年前逐步淘汰煤電。而碳稅則是幫助英國實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)的重要工具。

英國在2013年啟動了碳稅（又稱“地板碳價”）。地板碳價作用于電力行業(yè)，由兩部分組成，一部分是歐盟碳市場下的配額價格，另一部分是設(shè)定的地板碳價減去配額價格后的差額，稱為碳支撐價格（Carbon Support Price）。在該政策下，電力公司須按照地板碳價對其產(chǎn)生的二氧化碳排放進(jìn)行支付。如果歐盟碳市場的碳價低于英國地板碳價，則電力公司須按差額另外繳納碳支撐價格。到2021年前，英國的地板碳價為18英鎊/噸。高額的碳稅使得以煤炭為燃料的火電失去競爭力，而碳排放量相對較低的天然氣發(fā)電、可再生能源發(fā)電爆發(fā)出市場潛力。在碳稅的影響下，英國的煤電廠效益逐漸降低，許多煤電廠停止運(yùn)營。截至2018年底，英國只有6個還在運(yùn)作的煤電廠。碳稅的征收使得英國2018年化石燃料發(fā)電量比2013年下降了近三分之一。與此同時，可再生能源發(fā)電量從2013年的19.5GW增長到2018年的41.9GW[1]。

從下圖1 可看出，自2013年英國實(shí)行碳稅以來，碳稅對煤電廠造成巨大沖擊。煤電廠的發(fā)電量從2012年的143太千瓦一路跌至2018年的17太千瓦，下降了近9倍，降速驚人。而溫室氣體排放量較低的天然氣發(fā)電以及風(fēng)力和生物質(zhì)等清潔能源發(fā)電卻在碳稅的作用下迎來一波迅猛增長。尤其是天然氣發(fā)電，在2014年以后取代煤電，成為了英國電力最大的供應(yīng)部分，同時風(fēng)力發(fā)電從2012年的20太瓦時增至2018年的58太瓦時，增幅近2倍。2017年后，英國的天然氣發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電體量均已經(jīng)超過火電。

英國煤電在碳稅的影響下規(guī)模不斷縮減，電力系統(tǒng)對煤電的依賴程度也逐漸降低。英國政府已宣布將在2025年前淘汰所有煤電廠。如圖2所示，煤電供給比從2012年的近4成（39.2%）一路降至2018年的5.1%，逐步從電力供給巨頭演變?yōu)殡娏ο到y(tǒng)中不足輕重的一部分。

同時，英國可再生能源發(fā)電量在2018年首次超過化石燃料發(fā)電總量。如圖3所示，2018年煤炭發(fā)電和天然氣發(fā)電分別占總電量的5%和39%，共計(jì)44%；而可再生能源發(fā)電總和占總發(fā)電量的53%。英國碳稅預(yù)計(jì)在2020年后將再次上調(diào)。碳稅的上調(diào)將進(jìn)一步擠壓化石能源發(fā)電的利潤空間，迫使英國的電力系統(tǒng)向更低碳排放的可再生能源轉(zhuǎn)型。預(yù)計(jì)天然氣發(fā)電將在碳稅調(diào)高后受到一定沖擊。有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，英國天然氣發(fā)電的領(lǐng)先地位將在2020年被可再生能源發(fā)電取代，且如果英國要完成其定下的自主減排目標(biāo)，天然氣發(fā)電量占比需在2030年前降至25%以下[1]。

根據(jù)世界銀行最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，到目前為止全球已經(jīng)有46個國家和28個國內(nèi)地方（如州、省等）確定實(shí)行碳交易市場或碳稅等碳價機(jī)制。碳稅和碳交易都是以控制溫室氣體排放為目的，促進(jìn)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)手段，都通過給CO2和其他溫室氣體賦予價格，從而為整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向高能效和低能耗轉(zhuǎn)型提供一個信號。單純從理論上來講，兩種手段都是具有市場效率的經(jīng)濟(jì)措施。

兩者主要區(qū)別在于，稅收手段的碳價格（通過稅率）是由政府制定的，排放量（或減排量）則隨市場供需而有所波動。在碳稅政策下，企業(yè)會根據(jù)減排成本來決定一定時期內(nèi)的排放量，一定時期以內(nèi)的碳排放量是相對不可控的，因此碳稅手段被稱為“基于價格”的經(jīng)濟(jì)手段。而碳交易體系的碳排放總量是由政府設(shè)定，碳減排量是可控的，而碳價格則隨著一定時期內(nèi)可交易的配額數(shù)量以及社會、經(jīng)濟(jì)情況而發(fā)生波動，因此，碳交易手段通常被稱為“基于數(shù)量”的經(jīng)濟(jì)手段[3]。我國目前已經(jīng)開展碳市場交易，在這一情景下如何合理利用碳稅與碳市場共同進(jìn)行節(jié)能減排，最大化發(fā)揮兩者的協(xié)同作用，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議。

（一） 探討與碳市場作為政策組合的可能性

目前我國碳交易市場正在有條不紊地進(jìn)行。從2013年的試點(diǎn)市場到2017年底宣布啟動全國碳交易市場，中國的碳市場建設(shè)進(jìn)展迅速。2018年度試點(diǎn)碳市場累計(jì)成交量近6700萬噸，成交金額約16億元。鑒于現(xiàn)在中國設(shè)計(jì)的碳市場還未納入全部碳排放源，可以在建設(shè)全國碳市場的前提下，考慮碳稅與碳市場作為政策組合的可能性，適時引入碳稅作為碳市場的一個補(bǔ)充，對未納入碳市場的行業(yè)，通過征收碳稅來調(diào)動減排積極性。同時也應(yīng)借鑒國外現(xiàn)行碳稅國家經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)關(guān)注碳稅最新研究進(jìn)展，取精去粕，更好地發(fā)揮兩者的作用。

（二） 合理設(shè)計(jì)碳稅制度

隨著碳稅征收比例的提高，碳稅的邊際減排效應(yīng)也相應(yīng)地降低。而挪威的碳稅征收經(jīng)驗(yàn)也顯示，盡管征收高碳稅，如果在稅收機(jī)制上設(shè)置不合理，也無法達(dá)到理想減排效果。1990-1999期間挪威的溫室氣體排放總量在高碳稅情境下比零碳稅情境下只相應(yīng)減少了2.4%[4]。這主要是由于挪威的碳稅課征機(jī)制設(shè)置過于寬松和缺乏彈性。因此，需要設(shè)置合理的課征主體、征收比例以及稅收減免條件等，分階段征收不同比例碳稅，避免對經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊，在不對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大負(fù)面影響情況下，產(chǎn)生最大溫室氣體減排效應(yīng)。

（三） 完善碳稅相關(guān)配套設(shè)施

早在2010年國家發(fā)改委與財(cái)政部就分析了征收碳稅的必要性和可行性。但由于稅收涉及多個方面，當(dāng)時征收碳稅的客觀條件均不成熟，征稅事宜也被擱置。而在綠色金融蓬勃發(fā)展的今天，中國政府自上而下推動綠色金融健康活力發(fā)展。推行碳稅的外部條件已經(jīng)有了極大改善。因此在推行碳稅前應(yīng)完善配套設(shè)施，建立稅法基礎(chǔ)，使整個征收過程有法可循。另外，我國已先行啟動碳市場，碳稅的制度設(shè)計(jì)應(yīng)協(xié)調(diào)碳市場制度，避免出現(xiàn)雙重管治，加重管控單位負(fù)擔(dān)。

附注[1] 詳見：https://www.power-technology.com/news/uk-renewable-energy-brexit/[2] 詳見：https://www.carbonbrief.org/analysis-uk-electricity-generation-2018-falls-to-lowest-since-1994[3] 王遙，《碳金融：全球視野與中國布局》，2010[4] 詳見：https://econweb.ucsd.edu/~carsonvs/papers/632.pdf
作者：崔瑩   中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人
洪睿晨 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員