長期以來，煤炭是美國
電力生產(chǎn)的主要燃料之一，燃煤發(fā)電占電力生產(chǎn)的比例長期居于首位。雖然2010年以來采煤行業(yè)大幅度減產(chǎn)和裁員對關(guān)于減緩氣候變化是有利的，但對于那些靠采煤維持生計、支撐地方經(jīng)濟和財政的工人和社區(qū)來說，煤炭消費下滑帶來的挑戰(zhàn)長期和艱巨。那么，怎樣的
政策可以幫助這些受影響群體和地方經(jīng)濟呢？
在美國，煤炭行業(yè)或已進入全面衰退期
減緩的電力消費需求、持續(xù)低價的替代化石能源（天然氣）、成本不斷降低的可再生能源的競爭、煤炭出口減緩以及更為積極的聯(lián)邦政府環(huán)境與能源監(jiān)管政策等因素造成了美國煤炭消費量大幅降低。根據(jù)美國能源信息管理局(Energy Information Administration, EIA)的數(shù)據(jù)，美國煤炭消費自2008年的11.72億短噸[1]降到2015年的8.90億短噸。2015年4月至2016年4月降幅更是達到39%[2]。
煤炭消費迅速減少帶來的主要負面影響包括：煤礦企業(yè)倒閉、工人失業(yè)、政府財政收入減少，地方經(jīng)濟不景氣、采煤區(qū)生態(tài)恢復資金短缺等。在這些挑戰(zhàn)中，最受關(guān)注的當屬煤礦工人失業(yè)
問題。從2013到2014年，美國全國煤炭開采的運營數(shù)量從1461座減少到1354座，就業(yè)人數(shù)從80396人減少到74931人，共減少了5465人，降幅約7%。全國人均開采煤的數(shù)量從5.54短噸增加到5.96短噸[3]。在1987年時，美國的采煤工人有15萬人。
根據(jù)美國國家采礦協(xié)會(National Mining Association)，美國不到3%的采煤工人擁有學士或以上的學位，美國煤礦工人的平均周薪是1492美元，美國煤礦工人年齡中位數(shù)是45歲[4]。相比之下，根據(jù)美國勞工局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，擁有高中文憑且沒有大學文憑的工人周薪中位數(shù)是678美元[5]。由此看出，解決美國煤礦失業(yè)工人的就業(yè)問題面臨兩大
難題：失業(yè)人群年齡偏高，失業(yè)人群的工資水平較高。年齡偏高的失業(yè)人群再就業(yè)面對的挑戰(zhàn)更大，收入水平高的煤礦工人失業(yè)相比一般藍領工人失業(yè)，對家庭和所在社區(qū)經(jīng)濟所造成的影響要更大。
基于煤炭使用較高的
碳排放強度和較嚴重的公共健康影響，減少煤炭消費是美國奧巴馬政府減少溫室氣體排放優(yōu)先選擇的目標。減少煤炭消費，既可以顯著減少溫室氣體排放，顯示美國應對氣候變化的國際承諾，也可以減少大氣污染物排放，持續(xù)改善空氣質(zhì)量。清潔電力計劃（Clean Power Plan, CPP）就是奧巴馬政府通過減少煤炭消費來實現(xiàn)二氧化碳排放目標（到2030年，溫室氣體排放在2005年基礎上減少32%）的主要政策。盡管美國最高法院對CPP的執(zhí)行給出了暫緩的裁決，但這不會影響美國未來煤炭消費繼續(xù)降低的趨勢。從短期來看，未來10-15年，天然氣消費將可能繼續(xù)增長，替代煤炭的勢頭不會停止。美國能源信息管理局預計，到2016年結(jié)束，美國全國電力生產(chǎn)的燃料中，天然氣將占到33%，煤炭下降到第二位，占32%。核電占19%， 非水電可再生能源（包括風電、太陽能、生物質(zhì)發(fā)電等）占8%，水電占6%[6]。從長期來看，未來30-50年，可再生能源將逐漸成為能源系統(tǒng)的主流，電力消費的增長將更多由可再生能源來滿足。
現(xiàn)有支持政策，杯水車薪
面對美國煤炭消費未來再難回暖的局面，美國政策研究者關(guān)注的焦點問題是：煤炭開采行業(yè)的工人和對煤炭行業(yè)有較強依賴的地方和社區(qū)應如何應對？
目前應對日益增加的煤礦失業(yè)工人，美國政府有已經(jīng)執(zhí)行的措施。阿巴拉契亞地區(qū)委員會和美國經(jīng)濟發(fā)展局通過奧巴馬政府的機會和勞工經(jīng)濟重振伙伴計劃已經(jīng)籌得6580萬美元來幫助歷史上依賴煤炭開采的社區(qū)刺激經(jīng)濟和支持再就業(yè)。除此之外，還有不少政府預算項目和法案草案在審核過程中。例如為聯(lián)合煤礦工人協(xié)會提供聯(lián)邦資助以確保已經(jīng)退休的煤礦工人的健康保險和養(yǎng)老金不會因為企業(yè)破產(chǎn)而受到影響。還有一項議案，是加快利用那些還沒有使用的廢棄煤礦生態(tài)恢復基金，并將其與以創(chuàng)造就業(yè)為主要目標的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來。由于美國采煤行業(yè)歷史久，對美國經(jīng)濟發(fā)展也有持久的貢獻，因此采煤行業(yè)的政治游說能力不弱，類似幫助采煤工人和企業(yè)的議案很多，民主黨總統(tǒng)候選人希拉里.克林頓和參議員桑德斯也提出了相應的救助方案。
無論最終采用哪些方案，關(guān)鍵之處在于找到足夠的資金來源。對于需要幫助的煤炭開采行業(yè)和受其影響的社區(qū)和經(jīng)濟，放在10-20年的時間尺度來看，所需資金是數(shù)百億美元的量級。而現(xiàn)有的政策和正在審議中的議案中資金的額度距離需求還相當遙遠。
碳稅：在加速煤炭終結(jié)的同時應對挑戰(zhàn)
仍然處于龐大預算赤字下的政府如何籌到資助煤炭開采行業(yè)所需數(shù)百億美元的資金呢？2016年4月，布魯金斯學會高級研究員Adele Morris發(fā)表了一篇分析文章[7]，在綜合了近期美國關(guān)于通過給碳設定價格的方式來增加應對能源轉(zhuǎn)型帶來的各種環(huán)境和社會問題的眾多研究的基礎上，提出了一項具體政策建議：通過實施碳稅籌集應對煤炭開采業(yè)衰退所需扶持資金。
Morris認為，開征一種全行業(yè)的碳稅在很多美國的經(jīng)濟學家和環(huán)境政策研究者看來，可能是目前最為有效的政策方案。煤炭開采是一個典型的高碳產(chǎn)業(yè)，開征碳稅勢必與環(huán)境監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)競爭（較低的天然氣價格和日益降低的可再生能源電力成本）等因素一道會加速美國煤炭開采業(yè)的下行，使得失業(yè)工人和破產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量會加速產(chǎn)生。但從經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型的視角來觀察，碳稅征收同時可以為未來30-50年內(nèi)應對煤炭開采行業(yè)逐漸退出能源系統(tǒng)所面臨的挑戰(zhàn)籌集到足夠的資金。
碳稅設計的細節(jié)相當復雜，本文不在此展開，但需要關(guān)注兩個關(guān)鍵問題：一是碳稅究竟能征收到多少資金；二是這些資金能否合理使用。具體到本文討論的話題，即來自碳稅的收入必須照顧到低收入家庭，也能為“江河日下”的煤炭行業(yè)的工人的生計挑戰(zhàn)提供出路。Morris為作者之一的一份研究指出，碳稅收入的18%可以用來幫助美國收入最低的30%家庭，以確保他們在碳稅政策下福利沒有顯著降低[8]。
美國國會預算辦公室(U.S. Congressional Budget Office) 曾在2013年底給出一個測算結(jié)果，2014開始征收碳稅，起始價格為25美元／噸二氧化碳，隨后每年在通脹基礎上增加2%，到2023年累計可以獲得約1.2萬億美元的碳稅，僅2014年第一年就可以獲得900億美元碳稅收入。對于未來用在扶持采煤失業(yè)工人和相關(guān)社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的每年數(shù)十億美元資金需求來說，一年近千億美元的碳稅收入將提供相當?shù)谋Ｕ稀?/div>
結(jié)語: 以全局眼光看碳稅的作用
在全球氣候變化的背景下，能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是每一個國家難以回避的挑戰(zhàn)。而轉(zhuǎn)型過程帶來的各種社會和環(huán)境影響，例如傳統(tǒng)能源衰退導致的大量失業(yè)，更是決策者面臨的棘手問題。以征收碳稅來應對煤炭開采業(yè)衰退帶來的社會和環(huán)境問題，似乎是一個有些爭議的政策選擇。不少人會問，碳稅不是應該用來支持可再生能源發(fā)展嗎？怎么還要繼續(xù)補貼化石能源呢？筆者認為，碳稅不應用來幫助煤炭企業(yè)“重振雄風”，而應幫助企業(yè)從業(yè)人員和所在的社區(qū)體面的退出能源系統(tǒng)，并找到新的生計和改變發(fā)展模式。因此，如果站在全社會經(jīng)濟和能源轉(zhuǎn)型的角度來看，征收碳稅盡管會增加煤炭開采企業(yè)的負擔，加快煤炭退出能源系統(tǒng)的步伐，但是卻為扶持行業(yè)失業(yè)工人、幫助煤礦所在地區(qū)重振經(jīng)濟而積累所需的巨額資金，社會問題有了解決途徑。換個角度講，加速煤炭行業(yè)的退出，不也正是有力應對全球氣候變化的方式嗎？由此來說，碳稅不失為一種值得重視的在長期內(nèi)應對煤炭等化石能源逐步退出能源體系的系統(tǒng)性政策選擇。
作者：趙昂 / 校對：林佳喬
本文為磐石環(huán)境與能源研究所原創(chuàng)文章，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系授權(quán)，并注明出處！文章合作、授權(quán)請發(fā)郵件至：wanghui@reei.org.cn
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