《環(huán)境保護(hù)稅法》草案從2015年6月10日開始向全社會(huì)征求意見。據(jù)了解,比起2013年財(cái)政部提出的環(huán)境稅體系設(shè)計(jì)思路,此次征求意見稿明顯更為緩和。更何況,比起直接實(shí)施方案,先立法、再推進(jìn)實(shí)務(wù)已經(jīng)是一條迂回的曲線。
這帶來一個(gè)兩難的悖論——稅收要極大限度利于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行,任何稍顯激進(jìn)的全局設(shè)計(jì)幾乎注定會(huì)被實(shí)體經(jīng)濟(jì)狙擊,那么要不要為了環(huán)境治理的長遠(yuǎn)目標(biāo),而抓住一切機(jī)會(huì)迂回向前?財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康曾以“稅制綠化”來形容的綠色財(cái)稅制度改革,如果不能在總體上一擊而就、實(shí)現(xiàn)更有前瞻性的頂層設(shè)計(jì),要不要在局部妥協(xié)的基礎(chǔ)上避開關(guān)鍵堡壘?
如果選擇是,那么今天這部更像是“費(fèi)改稅”平移實(shí)施方案的立法草案,必會(huì)給未來促進(jìn)污染真實(shí)成本的體現(xiàn),帶來可想而知的阻力。當(dāng)不久后的未來中國需要進(jìn)一步深入討論更多環(huán)境稅種及其相互關(guān)系的時(shí)候,是不是還需要更多的立法?寶貴的立法資源是否被用到了刀刃上?
如果選擇否,那么多年推動(dòng)之下的環(huán)境稅立法,又不知要在利益博弈中徘徊到何時(shí)。更何況,我們還同時(shí)面臨著財(cái)政收入增速減緩的挑戰(zhàn),財(cái)政部門比以前更容易背上斂財(cái)?shù)闹肛?zé)。
何去何從?局部地看,全是兩難。
此次環(huán)保稅法草案提出的稅額標(biāo)準(zhǔn),與現(xiàn)行排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致,但對于超標(biāo)或超總量排放的,課以重稅。也就是說,總體負(fù)擔(dān)不會(huì)明顯增加,但哪個(gè)越界,就狠狠地打。
相比之下,2013年的設(shè)計(jì)思路,顯然更加雄心勃勃。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所提出可以先選擇實(shí)施條件成熟、易于推行的污染物征收,“十二五”期間選擇開征化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氨氮化物、二氧化碳等征收對象穩(wěn)定的稅目,在“十二五”之后考慮對廢氣、廢水、噪音及固體廢棄物等其他項(xiàng)目研究開征。財(cái)科所還設(shè)想:將環(huán)境稅作為中央和地方共享稅種,中央拿小頭、地方拿大頭,以體現(xiàn)地方在環(huán)境治理中的更大責(zé)任。
然而在2013年7月向地方、專家以及
電力、
鋼鐵、
有色金屬等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)征求意見的過程中,開征碳稅和二氧化硫、化學(xué)需氧量的稅率設(shè)定等
問題引發(fā)了較大爭議,實(shí)體行業(yè)認(rèn)為此舉會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān),不利于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
這次征求意見收獲的明確信號(hào)是:阻力強(qiáng)大。于是方案被拿回來,修改調(diào)整。
盡管就是在這一年,大范圍的霧霾引發(fā)世界關(guān)注,北京已經(jīng)成了新的全球“霧都”。
2013年10月,財(cái)科所在研究報(bào)告中疾呼:中國現(xiàn)在已經(jīng)擁有了開征環(huán)境稅絕好時(shí)機(jī),頻發(fā)的極端惡劣天氣倒逼環(huán)境稅的盡快出臺(tái),一直進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性減稅也為開征環(huán)境稅騰出空間。財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明表示,需要在行業(yè)發(fā)展和稅率之間尋找平衡,要讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)可以承受,同時(shí)要讓污染企業(yè)付出代價(jià)。但他同時(shí)強(qiáng)調(diào):環(huán)境稅的稅率肯定要比排污費(fèi)高。
然而今天進(jìn)入公眾視野的環(huán)保稅法草案,在稅額標(biāo)準(zhǔn)上沒有體現(xiàn)出上述主張。
背后的挑戰(zhàn)是:在中國需要嚴(yán)肅應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的今天,到底該如何權(quán)衡環(huán)境治理和保護(hù)增長的利害?眼下,比一個(gè)稅制體系全局設(shè)計(jì)更加需要的,是回應(yīng)這個(gè)問題的一套總體策略。對于人口紅利、資源環(huán)境紅利釋放殆盡的現(xiàn)實(shí),中國是否已經(jīng)做好準(zhǔn)備來主動(dòng)迎接?或者是還在盡一切可能尋找固有增長路徑的空間,因而不敢輕易觸動(dòng)現(xiàn)有的利益板塊?
有位企業(yè)主曾經(jīng)慨嘆:如果環(huán)境稅早來十年,在經(jīng)濟(jì)形勢好的時(shí)候開征,現(xiàn)在就不是今天這個(gè)樣子了。
然而細(xì)想想,對于中國今天的環(huán)境危局,“經(jīng)濟(jì)形勢好的時(shí)候”的貢獻(xiàn)最大。歸根到底,那時(shí)候的宏觀思維和現(xiàn)實(shí)路徑,是釋放和運(yùn)用資源環(huán)境紅利,而不是加大保護(hù)力度。因此也不難想象:即便在“經(jīng)濟(jì)形勢好的時(shí)候”有更為完備的環(huán)境稅制,其基本功能也不會(huì)是提升資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)成本。
所以,我們真的在頂層決策中準(zhǔn)備好面對人口紅利、資源環(huán)境紅利釋放殆盡的現(xiàn)實(shí)了嗎?如果是,再來討論每一部具體法案、每一項(xiàng)
政策進(jìn)退的得失,視野會(huì)清晰得多。
現(xiàn)實(shí)是堅(jiān)硬的,無論實(shí)體經(jīng)濟(jì)的未來前途,還是關(guān)系到民生、關(guān)系到一切經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的環(huán)境資源存量,都經(jīng)不起等待。
(作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心高級(jí)政策分析師)