《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(The United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)有全球環(huán)境基金（Global Environment Facility, GEF）和綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）兩個(gè)主要的資金機(jī)制運(yùn)營(yíng)實(shí)體，以及三個(gè)專項(xiàng)基金。三個(gè)專項(xiàng)基金中，最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金（the Least Developed Countries Fund, LDCF ）和特殊氣候變化基金（the Special Climate ChangeFund, SCCF)由GEF負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。締約方還在京都議定書(shū)（Kyoto Protocol）下建立了適應(yīng)基金 (Adaptation Fund, AF)。

政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）第五次評(píng)估報(bào)告以及資金機(jī)制評(píng)估中都提出應(yīng)對(duì)氣候變化的資金需求遠(yuǎn)高于目前以上資金機(jī)制能夠提供的水平。在資金稀缺的情況下，為防止資金覆蓋面重疊，需要重新評(píng)估各個(gè)資金的角色和作用，以提高UNFCCC下資金機(jī)制的整體效率。基于此，本文對(duì)以上五個(gè)資金機(jī)制做出逐一盤(pán)點(diǎn)。

GEF成立于1991年，是最早運(yùn)營(yíng)的國(guó)際環(huán)境資金機(jī)構(gòu)，其核心優(yōu)勢(shì)在于同時(shí)擔(dān)當(dāng)包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》在內(nèi)的多個(gè)國(guó)際環(huán)境公約的多邊資金機(jī)制。

自試點(diǎn)階段籌資10億美元以來(lái)，GEF第一增資期籌資27.5億美元，第二增資期籌資30億美元，第三增資期籌資31.3億美元，第四增資期籌資31.3億美元，第五增資期籌資43.4億美元，第六個(gè)增資期，參與方最終達(dá)成的增資規(guī)模為44.33億美元，其中氣候變化領(lǐng)域的增資目標(biāo)為12.6億美元，占總增資量的28.44%。

GEF于2014年5月發(fā)布了《GEF2020——全球環(huán)境基金發(fā)展戰(zhàn)略》，確定了其未來(lái)的戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)主要包括：進(jìn)一步關(guān)注環(huán)境退化的核心驅(qū)動(dòng)因素，為環(huán)境退化提供綜合性解決方案，增強(qiáng)復(fù)原和適應(yīng)，確保氣候資金的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性以及選擇適當(dāng)?shù)挠绊懩Ｊ降任鍌€(gè)方面。GEF在第六個(gè)增資期將進(jìn)一步推動(dòng)覆蓋多個(gè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的綜合方法試點(diǎn)項(xiàng)目（The Integrated Approach Pilots, IAPs），主要目的是產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)范圍更大的可持續(xù)影響，通過(guò)跨境、跨區(qū)域以及全球范圍的行動(dòng)補(bǔ)充國(guó)家級(jí)規(guī)劃。

2013-2014年，GEF在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域通過(guò)常規(guī)渠道提供了14億美元資金，共撬動(dòng)8億美元的私人資本，相當(dāng)于每一美元撬動(dòng)60美分的私人資本。2015年通過(guò)發(fā)展資金和私人資本的混合資金機(jī)制，運(yùn)用擔(dān)保、優(yōu)惠貸款及次級(jí)股等方式，使得1.75億私人資本撬動(dòng)了11億美元資金，杠桿率達(dá)到了6.3。

GEF未來(lái)將進(jìn)一步發(fā)揮其綜合性基金的優(yōu)勢(shì)，在氣候資金全球治理的制度和重點(diǎn)領(lǐng)域多貢獻(xiàn)力量，與新成立的綠色氣候基金（GCF）錯(cuò)位發(fā)展。在《巴黎協(xié)定》中，締約方促請(qǐng)并要求GEF在第六個(gè)和今后的增資期通過(guò)自愿捐助機(jī)制支持透明度能力建設(shè)倡議（Capacity-Building Initiative for Transparency, CBIT)的設(shè)立和實(shí)施，且要求GEF在COP22的報(bào)告中要涵蓋其2016年設(shè)計(jì)、發(fā)展及實(shí)施CBIT的內(nèi)容。通過(guò)這一增強(qiáng)透明度的框架，所有國(guó)家都將被要求報(bào)告其排放量，并定期為實(shí)現(xiàn)其國(guó)家自主貢獻(xiàn)而跟蹤進(jìn)度，其中各方提供的信息將受到專家審查和多邊審議。2016年7月，GEF通過(guò)了有關(guān)建立CBIT信托基金以及CBIT項(xiàng)目方向的決定。

GCF是UNFCCC資金機(jī)制的運(yùn)營(yíng)實(shí)體，GCF接受《公約》締約方會(huì)議指導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。2009年12月聯(lián)合國(guó)氣候變化哥本哈根會(huì)議宣布將成立基金，2010年底坎昆會(huì)議正式成立GCF，并于2015年底完全投入運(yùn)作。在巴黎大會(huì)召開(kāi)前的幾周，GCF批準(zhǔn)了首批總額1.68億美元的8個(gè)項(xiàng)目，并通過(guò)了世界銀行等20個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)，2016年7月，又有9個(gè)項(xiàng)目獲得了批準(zhǔn)。在GCF出資的項(xiàng)目中，GCF主要以贈(zèng)款方式提供支持，其次是優(yōu)惠貸款、股權(quán)和擔(dān)保。在共同出資中優(yōu)惠貸款占比最高，其次是贈(zèng)款和股權(quán)。

GCF從設(shè)計(jì)之初就引入發(fā)展中國(guó)家參與基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，也能夠與GEF和AF指定的國(guó)內(nèi)實(shí)體進(jìn)行合作。GCF的設(shè)計(jì)使其同時(shí)兼有資金操作實(shí)體和資金媒介的功能，重視“國(guó)家驅(qū)動(dòng)”原則，重視通過(guò)向受援國(guó)直接撥付資金（Direct Access）的方式幫助發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展項(xiàng)目。GCF也建立了較為靈活的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，設(shè)有“資本安全墊”（capital cushion），為投資者投資于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的項(xiàng)目提供了激勵(lì)。緩沖資本的水平需要根據(jù)基金的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)進(jìn)行調(diào)整，且受到基金董事會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)以及秘書(shū)處風(fēng)險(xiǎn)管理員的監(jiān)督。

相比其他氣候資金機(jī)制僅能從公共部門(mén)籌資，GCF最大的特色是為專門(mén)處理私營(yíng)部門(mén)資金的運(yùn)作設(shè)立了私營(yíng)部門(mén)機(jī)制（Private Sector Facility, PSF）。且GCF將運(yùn)用金融工具，對(duì)包括能力建設(shè)、制度建設(shè)在內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行支持，從而吸引更多的國(guó)家以及利益相關(guān)者的參與。GCF的國(guó)家項(xiàng)目部門(mén)（country programming division）已經(jīng)開(kāi)始支持對(duì)國(guó)家進(jìn)程和制度能力進(jìn)行前期投資的準(zhǔn)備項(xiàng)目。

2014年利馬的氣候金融部長(zhǎng)會(huì)議之后，GCF的承諾捐贈(zèng)額達(dá)到101.4億美元。2015年5月21日，GCF認(rèn)捐額超過(guò)了總額的50%，標(biāo)志著可以正式開(kāi)展具體業(yè)務(wù)。2015年到2018年是GCF的資金籌集階段，截至2016年9月，GCF從43個(gè)國(guó)家共籌集了103億美金。這一數(shù)額已經(jīng)顯著高于目前運(yùn)行中最高的多邊氣候資金氣候投資基金（CIFs），年平均額度則是GEF資金的近十倍。

CIFs成立于2008年7月,由9個(gè)歐洲國(guó)家、兩個(gè)北美洲國(guó)家和三個(gè)亞太國(guó)家，共計(jì)14個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家[1]共同出資設(shè)立，其資金由世界銀行托管。截至2015年6月30日，CIFs承諾出資總額為81億美元，其中英美兩國(guó)占總出資額的60%。CIFs的建立也標(biāo)志著氣候資金正式進(jìn)入最具影響力國(guó)家的決策部門(mén)的視野，成為其經(jīng)濟(jì)和發(fā)展決策及投資戰(zhàn)略的重要組成部分。CIFs把直接投資和聯(lián)合融資作為每一個(gè)項(xiàng)目的兩個(gè)關(guān)鍵衡量指標(biāo)，重視撬動(dòng)私營(yíng)部門(mén)資金或受援國(guó)資金，重視與國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)的力量形成合力，擴(kuò)大資助額的影響效應(yīng)。在CIFs下已經(jīng)形成了一套較為成熟的治理模式和運(yùn)營(yíng)規(guī)則，且不論是參與其中的捐資的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是受資的發(fā)展中國(guó)家，均能較好體現(xiàn)其政治意愿和經(jīng)濟(jì)訴求。

CIFs發(fā)展了四個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目：清潔技術(shù)基金（CTF），氣候適應(yīng)試點(diǎn)項(xiàng)目（PPCR），森林投資項(xiàng)目（FIP），擴(kuò)大可再生能源項(xiàng)目（SPER），旨在大規(guī)模支持48個(gè)國(guó)家的氣候變化和適應(yīng)活動(dòng)。其中最重要的是CTF，資金規(guī)模達(dá)到53億美元，主要是為中等收入國(guó)家提供低息貸款支持其在清潔能源、能效以及可持續(xù)交通領(lǐng)域的技術(shù)示范、發(fā)展和轉(zhuǎn)移。

另外，作為UNFCCC框架外的資金機(jī)制，CIFs的規(guī)則建立和運(yùn)營(yíng)都表現(xiàn)出了較高的效率。值得注意的是，在CIFs設(shè)立之初曾提出的日落（sunset）條款，即CIFs作為GCF的先導(dǎo)基金，將在GCF正式運(yùn)營(yíng)之后逐步退出。而近期，CIFs幾乎沒(méi)有提及其發(fā)展規(guī)劃與GCF之間的關(guān)系，并一直在積極發(fā)布各信托基金的用款準(zhǔn)則和執(zhí)行方法，被屢屢強(qiáng)調(diào)的是資金投入對(duì)私營(yíng)部門(mén)投資或受援國(guó)其他資金的撬動(dòng)作用。

2001年舉行的《公約》第7次締約方會(huì)議決定成立SCCF和LDCF作為《公約》資金機(jī)制運(yùn)營(yíng)實(shí)體。

氣候變化特別基金(SCCF)建立的初衷是補(bǔ)充GEF重點(diǎn)領(lǐng)域和其他雙邊和多邊資金的不足，“適應(yīng)”是其優(yōu)先資助領(lǐng)域。截至2016年11月，SCCF為76個(gè)適應(yīng)項(xiàng)目提供了3.5億美元資金，撬動(dòng)聯(lián)合融資26.4億美元。

最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金（LDCF）的設(shè)立是為了支持最不發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)國(guó)家適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃確定最迫切的適應(yīng)需求項(xiàng)目。截至2016年11月，LDCF為222個(gè)項(xiàng)目提供了9.7億美元贈(zèng)款，撬動(dòng)聯(lián)合融資39.3億美元。LDCF資助的項(xiàng)目規(guī)模在逐漸增加，由最初的平均規(guī)模為328萬(wàn)美元增加到目前的1757萬(wàn)美元。

SCCF和LDCF還沒(méi)有形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的捐款機(jī)制，主要依靠發(fā)達(dá)國(guó)家不定期自愿認(rèn)捐，SCCF的認(rèn)捐總和達(dá)到3.51億美元，已兌現(xiàn)3.46億美元；LDCF資金認(rèn)捐額為11.88億美元，已兌現(xiàn)9.91億美元，但是其持續(xù)增長(zhǎng)的資金需求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于資金供給。

適應(yīng)基金于2009年正式運(yùn)營(yíng)，其資金來(lái)源為《京都議定書(shū)》下清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism, CDM）項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證減排量（Certified Emissions Reductions, CERs）的2%的收益，發(fā)達(dá)國(guó)家自愿捐資及少量投資收入。截至2014年12月，通過(guò)CERs項(xiàng)目獲得資金1.9億美元，獲得捐贈(zèng)額為2.8億美元。截至2016年11月，AF共為適應(yīng)氣候變化投入了3.57億美元，保護(hù)了12.62萬(wàn)公頃自然棲息地，有63個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)通過(guò)了適應(yīng)基金協(xié)議，發(fā)展中國(guó)家的直接受益達(dá)到了367萬(wàn)。

國(guó)際碳價(jià)格走低使得AF的資金無(wú)法獲得穩(wěn)定保障。且在基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，其資源分配在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中基本遵循“先到先得”原則，對(duì)脆弱國(guó)家優(yōu)先的初衷并沒(méi)有在項(xiàng)目審批流程及項(xiàng)目融資標(biāo)準(zhǔn)中得到貫徹。

隨著《京都議定書(shū)》第二個(gè)承諾期的臨近以及GCF的設(shè)立，AF的發(fā)展前景及與GCF的關(guān)系頗受關(guān)注。AF的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)在用款國(guó)指定國(guó)家操作實(shí)體（National Implementing Entities, NIEs）或區(qū)域操作實(shí)體（Regional Implementing Entities, RIEs）的方式，為用款國(guó)直接提供符合國(guó)家所有權(quán)以及國(guó)家需求的資助(而不是通過(guò)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)或多邊發(fā)展銀行)，且能夠?qū)π⌒偷?、為地方量身定制的適應(yīng)項(xiàng)目提供目標(biāo)化的支持。目前在GCF較為靈活和開(kāi)放的治理框架下，能夠與GEF和AF指定的國(guó)內(nèi)實(shí)體進(jìn)行合作。未來(lái)很有可能AF通過(guò)從GCF獲得部分資金的方式，繼續(xù)發(fā)揮其在適應(yīng)項(xiàng)目執(zhí)行方面的優(yōu)勢(shì)，以簽訂合作備忘錄或法律協(xié)議的形式獲得授權(quán)運(yùn)作GCF的部分適應(yīng)資金。