“碳關(guān)稅”機(jī)制落地意味著全球正在形成以氣候變化為主題的新國際貿(mào)易體系和產(chǎn)業(yè)競爭格局。歐盟碳邊境管理機(jī)制會倒逼中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。中國面臨的當(dāng)務(wù)之急是掌握主動權(quán)——率先取得碳治理國的身份，并將自身訴求貫注于國際碳治理定價(jià)體系中，因勢利導(dǎo)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

      歐盟設(shè)置碳邊境管理機(jī)制的背景

　　2021年3月10日，歐洲議會以144票支持、70票反對和181票棄權(quán)通過了提出建立“碳邊境調(diào)整機(jī)制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的決議，2023年至2025年將作為試點(diǎn)階段開始執(zhí)行。這意味著從2023年起，如果一些與歐盟有貿(mào)易往來的國家不能遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。其要旨在于防止碳泄漏，即高排放的生產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避所在國家或地區(qū)的減排壓力，將高碳排放高污染的生產(chǎn)活動遷移至發(fā)達(dá)程度較低、碳排放政策相對寬松的國家或地區(qū)。

　　碳泄露不僅會影響全球氣候變化應(yīng)對進(jìn)程，還會對氣候政策更嚴(yán)格的國家和地區(qū)產(chǎn)生影響，對其就業(yè)和投資構(gòu)成威脅。通過CBAM，歐盟不僅可以削弱進(jìn)口產(chǎn)品的競爭力以達(dá)到扶持本土產(chǎn)業(yè)與就業(yè)的目的，還可以獲得新的稅源。據(jù)歐盟委員會測算，CBAM每年可以征稅50億—140億歐元，達(dá)成“名利雙收”的效果，實(shí)際上是在推動全球范圍內(nèi)建立有利于歐盟的制度體系。

　　但歐盟碳邊境管理機(jī)制推行存在很多不確定性。因?yàn)槟壳癈BAM只是歐盟單方面的想法，很難在國際多邊框架下得到所有成員即時(shí)的接納，已有多國表示反對。CBAM在實(shí)際推行中也存在一些難題，例如變動的碳價(jià)如何計(jì)算、各個(gè)國家之間的減排程度如何具有可比性等，都需要進(jìn)一步明確。

       歐盟碳邊境管理機(jī)制對我國發(fā)展構(gòu)成的挑戰(zhàn)

　　（一）歐盟碳邊境管理機(jī)制對發(fā)展中國家的影響

　　歐盟碳邊境管理機(jī)制引發(fā)許多國家尤其是發(fā)展中國家的擔(dān)憂。來自巴西、南非、印度等多國專家警告稱，歐盟在其邊境征收碳邊境稅的計(jì)劃對發(fā)展中國家而言，是“歧視性的”和不公平的。盡管歐盟碳邊境稅的具體方案還未出臺，但一旦落地可能會對發(fā)展中國家和國際貿(mào)易帶來巨大挑戰(zhàn)。

　　其一，較高的碳關(guān)稅將削弱發(fā)展中國家的企業(yè)在歐洲市場的競爭力。如果發(fā)展中國家的企業(yè)不能在產(chǎn)品質(zhì)量以及生產(chǎn)效率上取得優(yōu)勢，或?qū)⒈黄韧顺鰵W洲市場。這將對發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，可能會給發(fā)展中國家出口歐盟帶來新的“綠色壁壘”。

　　其二，碳關(guān)稅或?qū)⑵仁拱l(fā)展中國家對歐貿(mào)易政策發(fā)生改變，造成地緣政治的緊張形勢，甚至引發(fā)貿(mào)易爭端。另外，該決議違背“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。對氣候危機(jī)負(fù)有歷史責(zé)任的發(fā)達(dá)國家應(yīng)該比發(fā)展中國家具有更大的解決這個(gè)問題的責(zé)任，而不能寬泛地適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　其三，歐盟單方面強(qiáng)行征收碳邊境稅是否符合世界貿(mào)易組織（WT0）等國際組織的規(guī)則也存在疑問。從表面上看，CBAM旨在促進(jìn)全球減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但其與增強(qiáng)本國碳密集產(chǎn)業(yè)競爭力也密不可分。結(jié)合歐盟貿(mào)易狀況和出臺CBAM的時(shí)機(jī)來看，其具有貿(mào)易保護(hù)主義色彩。

　　（二）歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制對我國的影響

　　歐盟對碳邊境調(diào)整機(jī)制的積極態(tài)度引發(fā)了對貿(mào)易保護(hù)主義的質(zhì)疑。據(jù)悉，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的決議前期涉及的范圍不會很廣，或?qū)⒆?023年起主要覆蓋電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和肥料等高能耗產(chǎn)業(yè)，納入歐盟碳交易系統(tǒng)的所有產(chǎn)品受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制約束。該機(jī)制的本意是使不同市場碳成本統(tǒng)一，推進(jìn)國際貿(mào)易公平競爭，但進(jìn)程中不可避免地會夾雜政治因素，甚至演化成貿(mào)易摩擦，削弱發(fā)展中國家和地區(qū)的競爭力。中國作為國際貿(mào)易中重要的制造業(yè)出口國必將首當(dāng)其沖。

　　1.中歐貿(mào)易現(xiàn)狀

　　據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，從2020年開始，中國已連續(xù)兩年成為歐盟最大貿(mào)易伙伴。據(jù)德勤報(bào)告，我國是歐盟能源密集型進(jìn)口產(chǎn)品的第二大來源地。數(shù)據(jù)顯示，2020年歐盟與中國進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)現(xiàn)雙增長，其中從中國進(jìn)口商品3835億歐元，向中國出口商品2025億歐元，同比增長2.2%。截至2019年，中國連續(xù)14年為歐盟第二大貿(mào)易伙伴和第一大進(jìn)口來源地。我國主要對歐盟出口機(jī)電產(chǎn)品、半成品、紡織品、衣服、家具、玩具等。歐盟在電子產(chǎn)品、化工品、礦物/金屬、藥物/醫(yī)療產(chǎn)品、印刷電路板等行業(yè)的103個(gè)類別對中國產(chǎn)品具有“嚴(yán)重的戰(zhàn)略性依賴”。

　　世界銀行發(fā)布《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢2021》指出，世界各地共運(yùn)行著64種碳定價(jià)機(jī)制，比上年增加6種。但我國與俄、土、印、美等國一樣沒有碳定價(jià)。歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制將對沒有國家碳定價(jià)的國家?guī)碜顕?yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　2.碳價(jià)差或?qū)⒊蔀椴┺牡慕裹c(diǎn)

　　歐洲環(huán)保協(xié)會與中創(chuàng)碳投發(fā)布的《2021年中國碳價(jià)調(diào)查報(bào)告》預(yù)計(jì)，2022年的全國碳市場平均碳價(jià)預(yù)期為49元/噸，到2025年將升至87元/噸，在2030年之前將達(dá)到139元/噸。2022年2月，歐盟碳期貨價(jià)格一度高達(dá)94.94歐元/噸左右，約合人民幣700余元/噸。此差價(jià)未來可能會導(dǎo)致進(jìn)出口貿(mào)易上的“麻煩”。

　　這一機(jī)制最可能首先沖擊鋼鐵、電解鋁、水泥、塑料等能源密集型行業(yè)，這些行業(yè)多有中歐之間的大宗進(jìn)出口交易。以鋼鐵、造船行業(yè)為例，一旦CBAM正式推行，以歐洲碳價(jià)與我國碳價(jià)的差值為計(jì)算方式征收碳關(guān)稅，會造成這些行業(yè)利潤的大幅下降。

　　碳邊境調(diào)整機(jī)制一旦成型，我國將由此遭受每年數(shù)十億歐元的“碳關(guān)稅”，能源和化工行業(yè)的損失將尤為慘重。延伸來看，中國輸歐商品大多處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，能耗高、附加值低，容易成為“碳關(guān)稅”的懲罰目標(biāo)，可能帶來中歐貿(mào)易格局的變化。

　　3.碳邊境管理機(jī)制與我國碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)

　　2020年，我國已確定碳達(dá)峰碳中和“3060目標(biāo)”，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和能源變革與低碳社會發(fā)展。《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》已于2021年2月1日施行，建立了一個(gè)碳定價(jià)的體制框架。2021年6月全國碳市場已經(jīng)啟動，“十四五”期間逐步將發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空八大行業(yè)納入進(jìn)來，通過碳稅或是碳排放標(biāo)準(zhǔn)，形成碳治理成本的提升。這項(xiàng)措施可以看作是對國際碳治理呼吁的回應(yīng)。但是如此也帶來擔(dān)憂，即或?qū)?dǎo)致我國對其他不治理碳排放的發(fā)展中國家的碳泄漏，該結(jié)果等同于加速制造業(yè)向這些國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，例如印度、東南亞。

　　同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)意識到，CBAM對中國的影響或?qū)⑦h(yuǎn)小于其他發(fā)展中國家。這是因?yàn)橹袊撹F、水泥、玻璃等高耗能商品的產(chǎn)業(yè)鏈相對完善，世界工廠的地位難以替代。因此，中國或許可以抓住此次契機(jī)，先于其他發(fā)展中國家獲取碳治理國的身份而取得貿(mào)易優(yōu)勢，進(jìn)一步擴(kuò)大與歐盟的貿(mào)易份額。此外，某種程度上，CBAM能夠降低高耗能、高排放商品的生產(chǎn)，倒逼外貿(mào)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，有助于“3060目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)。

      對策建議

　　綜上所述，以“碳關(guān)稅”為特征的新國際貿(mào)易格局將是不可避免的，無論是被動轉(zhuǎn)變還是主動調(diào)整，都意味著中國需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易策略。當(dāng)務(wù)之急是率先取得碳治理國的身份，并將自身訴求貫注于國際碳治理定價(jià)體系中，將“碳關(guān)稅”的實(shí)施時(shí)機(jī)與影響納入到“3060目標(biāo)”的規(guī)劃中。由此，具體對策如下。

　　1.推動國際氣候治理機(jī)制改革，維護(hù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。反對以氣候之名的貿(mào)易保護(hù)措施，維護(hù)發(fā)展中國家理應(yīng)獲得的氣候正義——處于發(fā)展階段的國家因其經(jīng)濟(jì)水平較低且歷史累計(jì)排放較低，應(yīng)得到更多的排放權(quán)，即在評估商品碳關(guān)稅時(shí)根據(jù)發(fā)展水平應(yīng)該享有折扣。反對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體碳價(jià)一視同仁的企圖，避免類似市場經(jīng)濟(jì)地位不受認(rèn)可而尋找替代國計(jì)算產(chǎn)品成本的情況。碳價(jià)的對比不僅應(yīng)該參考各國發(fā)展水平，而且應(yīng)該考慮人均碳排放指標(biāo)，新增造綠、潛在排放量與實(shí)際排放量之差等非貨幣化的減排努力等因素。

　　2.加快構(gòu)建和完善監(jiān)測、報(bào)告、核查體系。支持外貿(mào)企業(yè)做好數(shù)據(jù)核算準(zhǔn)備，剝離來料加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等本不屬于我國排放而成品由我國生產(chǎn)的產(chǎn)品造成的碳排放，為我國國內(nèi)統(tǒng)一碳市場的碳價(jià)界定夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　3.完善我國的碳排放交易體系和碳稅機(jī)制。提升高排放產(chǎn)業(yè)的碳排放成本，從而對歐盟碳關(guān)稅進(jìn)行有效規(guī)避，將歐盟從碳關(guān)稅中可能得到的收入納到本國的財(cái)政收入中，并實(shí)施本國碳邊境管理機(jī)制，避免發(fā)生由我國向其他發(fā)展中國家的碳泄漏，以支持我國的綠色發(fā)展。

　　4.運(yùn)用國際規(guī)則反制。CBAM涉嫌違反《巴黎協(xié)定》中“各自能力原則”和“國家自主決定貢獻(xiàn)”模式，涉嫌違反WTO非歧視原則，對同類進(jìn)口產(chǎn)品采取了不同待遇。因此，發(fā)展中國家可以運(yùn)用國際條約對歐盟發(fā)起挑戰(zhàn)，而且歐盟很難獲得“環(huán)境例外條款”下的豁免。

　　5.積極與歐盟探討互認(rèn)?？梢栽谖覈际袌鐾晟频幕A(chǔ)上，與歐盟進(jìn)行雙邊談判，例如達(dá)成雙邊碳治理的互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)雙贏。鑒于我國對于全國范圍內(nèi)的碳市場相關(guān)制度尚在建立當(dāng)中，可以在配額初始發(fā)放、核算規(guī)則、目標(biāo)設(shè)定等方面盡量考慮到中歐協(xié)調(diào)的因素，設(shè)立一定的過渡期來抵消CBAM的負(fù)面影響。

　　6.團(tuán)結(jié)歐盟內(nèi)外經(jīng)濟(jì)體。一方面，歐盟議事程序冗長，往往需要成員國一致同意，2023年未必能夠真正實(shí)施CBAM。當(dāng)前，可以通過與歐盟成員國合作，爭取延后CBAM的實(shí)施時(shí)間，為“3060目標(biāo)”規(guī)劃爭取時(shí)間。一旦CBAM實(shí)施時(shí)間在我國碳達(dá)峰之后，則會為我國增加談判籌碼。另一方面，團(tuán)結(jié)受歐盟CBAM影響的發(fā)達(dá)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，聯(lián)合他們一同與歐盟談判，爭取更有利的條件。