2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，該管理辦法將于2月1日起正式施行，內(nèi)容包括對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易配額分配和清繳，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算，溫室氣體排放報(bào)告與核查等。

雖然管理辦法目前仍為部門規(guī)章，但從10年進(jìn)展來(lái)看已經(jīng)有了較大突破。目前管理辦法為整個(gè)碳市場(chǎng)統(tǒng)領(lǐng)性文件，為碳交易機(jī)制提供了技術(shù)支持，在各省市計(jì)算完成配額度之后，市場(chǎng)交易或?qū)㈨樌归_。

1997年12月《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》三次會(huì)議上制定了《京都議定書》。2005年2月16日，《京都議定書》正式生效，規(guī)定在2010年之前，所有發(fā)達(dá)國(guó)家包括二氧化碳在內(nèi)的六種溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上減少5.2%，并確立了三種新的靈活機(jī)制:排放權(quán)交易(Emissions Trading, ET)、聯(lián)合執(zhí)行(Joint Implementation, JI)和清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism, CDM)。在《京都議定書》之后，發(fā)達(dá)國(guó)家相繼成立了碳排放交易所，發(fā)展中國(guó)家則通過另一種方式逐漸進(jìn)入國(guó)際碳市場(chǎng)。

我國(guó)的碳排放交易始于2011年。發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。二省五市于2013至2014年期間，七個(gè)碳交易試點(diǎn)陸續(xù)開市交易。

例如廣碳所官網(wǎng)顯示，其前身為廣州環(huán)境資源交易所，其于2009年4月完成工商注冊(cè)。廣碳所由廣州交易所集團(tuán)獨(dú)資成立，作為第三方公共交易服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)進(jìn)行碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易提供服務(wù)。廣碳所由廣東省政府和廣州市政府合作共建，正式掛牌成立于2012年9月，是國(guó)家級(jí)碳交易試點(diǎn)交易所和廣東省政府唯一指定的碳排放配額有償發(fā)放及交易平臺(tái)。2013年1月成為國(guó)家發(fā)改委首批認(rèn)定ccer（Chinese Certified Emission Reduction）交易機(jī)構(gòu)之一。

所謂CCER，是根據(jù)國(guó)家發(fā)改委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》開發(fā)成功的核證自愿減排項(xiàng)目所產(chǎn)生的減排量。

然而在彼時(shí)，國(guó)內(nèi)試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)仍然還處于各試點(diǎn)各自為政的狀態(tài)，試點(diǎn)之間的配額不能流通，碳價(jià)也不一樣。整體來(lái)看，市場(chǎng)割裂、交易不活躍、參與者結(jié)構(gòu)單一。

然而市場(chǎng)上的吹風(fēng)者無(wú)數(shù)，瞄到了機(jī)緣的各路人馬，也躍躍欲試。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于清理整頓各類交易所切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決定》（國(guó)發(fā)[2011]38號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于清理整頓各類交易場(chǎng)所的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)[2012]37號(hào)）明確提出，除依法經(jīng)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立從事期貨交易的交易場(chǎng)所外，任何單位一律不得以集中競(jìng)價(jià)、電子撮合等集中交易方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化合約交易。

在該規(guī)則下受創(chuàng)的，包括上述試點(diǎn)交易所。除了野路子機(jī)構(gòu)的參與而壞了市場(chǎng)名聲之外，由于其仍然不是由國(guó)務(wù)院設(shè)批的交易所，因此上述文件的效力也對(duì)其有所波及。

發(fā)改委后于2014年發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，在國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)對(duì)氣候變化職能也從發(fā)改委調(diào)整到了生態(tài)環(huán)境部，也引發(fā)碳市場(chǎng)的監(jiān)管做出調(diào)整。

如今再看當(dāng)時(shí)小布什退出《京都議定書》、特朗普于2017年退出《巴黎協(xié)定》，為何短短十年時(shí)間，原本高舉環(huán)保大旗的美國(guó)，一而再再而三退出國(guó)際合約，在其碳交易極為成熟的背景下，美國(guó)正試圖以打開交易限制的方式，抹殺自己的未來(lái)。

總體來(lái)說，此次《管理辦法》與之前的《暫行辦法》相比更為細(xì)致，包括對(duì)“重點(diǎn)排放單位”的定義，還在原先僅規(guī)定中央和省級(jí)的兩級(jí)管理體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分為中央、省級(jí)、市級(jí)三級(jí)管理體系。

（一）向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

《管理辦法》第一條將《暫行辦法》描述的“充分發(fā)揮市場(chǎng)在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”更改為“在應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用”，表明在碳交易的過程中，將重視推動(dòng)整體戰(zhàn)略的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，改變此前由政府主導(dǎo)的模式。

（二）明確重點(diǎn)排放單位的定義和標(biāo)準(zhǔn)

《管理辦法》第五條明確了重點(diǎn)排放單位標(biāo)準(zhǔn)：“重點(diǎn)排放單位為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)內(nèi)年度溫室氣體排放量達(dá)到 2.6 萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織”，不再需要省級(jí)主管部門根據(jù)《暫行辦法》第七條相關(guān)規(guī)定自行確認(rèn)并上報(bào)本行政區(qū)內(nèi)所有符合標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)排放單位。

此外，明確了“非重點(diǎn)排放單位不納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理”，不納入數(shù)量眾多但排放額度較小的單位，保持碳市場(chǎng)高效運(yùn)作。

（三）二級(jí)改為三級(jí)管理

《管理辦法》第四條明確，形成由國(guó)家指導(dǎo)、省級(jí)組織、市級(jí)配合落實(shí)的三級(jí)監(jiān)管體系，進(jìn)一步細(xì)化了各級(jí)主管部門的責(zé)任，要求生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)并制定交易政策與技術(shù)規(guī)范，省級(jí)主管部門組織開展碳交易數(shù)據(jù)報(bào)送、核查、配額分配與清繳履約等工作；另外新增了市級(jí)主管部門“落實(shí)相關(guān)具體工作”的責(zé)任，并在第三十二條對(duì)具體工作內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，主要是對(duì)市內(nèi)重點(diǎn)排放單位按要求制定實(shí)施監(jiān)測(cè)計(jì)劃、編制排放報(bào)告、接受核查與完成清繳等進(jìn)行監(jiān)督。

該項(xiàng)改動(dòng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了市級(jí)主管部門的作用，發(fā)揮市級(jí)主管部門對(duì)管理轄區(qū)內(nèi)更為熟悉的優(yōu)勢(shì)，并與今年3月出臺(tái)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”相契合。

（四）改變配額分配方法，初期免費(fèi)+后期有償，逐步提高分配比例

《管理辦法》刪除了《暫行辦法》第七條，明確將對(duì)有償分配收入實(shí)行收支兩條線，并納入財(cái)政管理，不再賦予省級(jí)主管部門自主設(shè)定分配方法、標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)覆蓋范圍以及自行支配拍賣所得用于低碳建設(shè)的自主權(quán)。并在第八條明確了以“初期以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例”的配額分配方式。

（五）核查方式與流程發(fā)生變更，并提供5%的抵消上限

《管理辦法》第二十七條規(guī)定由省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門以“雙隨機(jī)、一公開”方式開展重點(diǎn)排放單位的碳核查工作，核查方式由原來(lái)面向全部重點(diǎn)排放單位的全數(shù)核查變成了“雙隨機(jī)、一公開”。另外，對(duì)于重點(diǎn)排放單位監(jiān)測(cè)計(jì)劃發(fā)生重大變更不再需要此前的申請(qǐng)、審批，而只需要重點(diǎn)排放單位向省級(jí)主管部門報(bào)告變更情況，簡(jiǎn)化了流程，由事前監(jiān)管改為了事中、事后監(jiān)管，更有時(shí)效性，體現(xiàn)了“放管服”改革精神。

此外，《管理辦法》新增了第三十一條關(guān)于抵消機(jī)制的條款，規(guī)定可用CCER抵消不超過5%的經(jīng)核查排放量，且CCER應(yīng)來(lái)自重點(diǎn)排放單位組織邊界范圍外的減排項(xiàng)目。

（六）強(qiáng)調(diào)信息披露的重要性

《管理辦法》第三十五條“主管部門信息公開”；第三十七條“風(fēng)險(xiǎn)管理與信息披露”；第三十九條“社會(huì)監(jiān)督”和第四十條“公眾舉報(bào)”，分別以四維度增強(qiáng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)的透明度，符合目前國(guó)內(nèi)交易市場(chǎng)的管理需求以及交易需求。

（七）增加懲罰措施

《管理辦法》第四十三條、第四十四條分別對(duì)未按規(guī)定報(bào)告和未履約主體的懲罰措施進(jìn)行了明確規(guī)定。除1萬(wàn)元至3萬(wàn)元的罰款外，還可由省級(jí)主管部門對(duì)其下一年度的碳排放配額進(jìn)行對(duì)應(yīng)核算差值部分或欠繳部分的等量核減，并向監(jiān)管、稅務(wù)、金融等其它相關(guān)管理部門通報(bào)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒。

以美國(guó)為例，美國(guó)是最早開始進(jìn)行可交易許可證實(shí)踐的國(guó)家。在1976年，美國(guó)開始試行可交易的排污許可證制度。上世紀(jì)70年代初至90年代初為美國(guó)排放權(quán)交易的初始階段。該階段排放權(quán)交易僅在部分地區(qū)進(jìn)行，涉及多種污染物，交易形式包括“汽泡”、“補(bǔ)償”、“銀行”、“容量節(jié)余”等政策。

第二個(gè)階段則是從1990年通過的《清潔空氣法》第四修正案的“酸雨計(jì)劃”至今，該修正案計(jì)劃在10年內(nèi)消減一半二氧化碳的排放量，實(shí)施效果好于預(yù)期，治理污染的費(fèi)用節(jié)約了30億美元。

美國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為，酸雨計(jì)劃是對(duì)美國(guó)以前的空氣污染控制規(guī)章的一個(gè)根本性的變革，不再致力于規(guī)制單個(gè)污染源的排放比例，而是著眼于污染物的總量控制，進(jìn)行規(guī)定一個(gè)二氧化硫排放的總量，并給予排污者以充分的自由空間來(lái)選擇。

值得注意的是，上述排放交易機(jī)制均建立在排放許可交易基礎(chǔ)上，即由國(guó)家或地方政府向控排企業(yè)發(fā)放排放許可(allowance)，不存在排放權(quán)概念。

雖然排污交易理論的核心是將環(huán)境容量的使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化，但美國(guó)在立法中特別強(qiáng)調(diào)了排放許可的非財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。1990年《清潔大氣法》修正案明確規(guī)定：“本法所規(guī)定的一個(gè)許可(allowance)代表一種排放SO2的有限授權(quán)，它不構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)，本法的其他規(guī)定不能視為對(duì)美國(guó)政府終止和限制這種授權(quán)的權(quán)力進(jìn)行限制……”。碳交易領(lǐng)域的法規(guī)如出一轍，如RGGI規(guī)定，“一個(gè)CO2許可代表主管機(jī)構(gòu)向企業(yè)發(fā)放的可以排放一噸二氧化碳的授權(quán)….. CO2許可不構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)”；而加州溫室氣體交易計(jì)劃規(guī)定，“主管部門發(fā)放的一個(gè)排放許可代表排放一噸二氧化碳當(dāng)量溫室氣體的有限授權(quán)…. 排放許可不構(gòu)成財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)”。 

歐盟對(duì)此持有同樣理念。其《溫室氣體排放許可交易指令》規(guī)定，企業(yè)必須申請(qǐng)獲得溫室氣體排放許可證（permit），方能進(jìn)行生產(chǎn)和相關(guān)排放活動(dòng)，企業(yè)獲得具體數(shù)量的排放許可（EU Allowance，EUA）可以進(jìn)行交易。對(duì)于EUA的法律性質(zhì)，指令起草過程中曾定義為“行政授權(quán)（administrative authorization）”，但考慮到歐盟立法的從屬性原則，最終未被采納，而交由各成員國(guó)自行認(rèn)定。

此后由于現(xiàn)貨市場(chǎng)不斷出現(xiàn)問題，歐盟為加強(qiáng)對(duì)碳排放交易活動(dòng)的監(jiān)管，于2014年通過了《金融工具指令》和《金融工具條例》等，正式將EUA界定為金融工具，從而EUA現(xiàn)貨及金融衍生品均被納入了金融監(jiān)管體系。

在此基礎(chǔ)上，EAU正式成為了在金融市場(chǎng)中可交易的金融資產(chǎn) 。

不過目前，不管是各國(guó)在EAU的法律性質(zhì)上還是對(duì)于碳單位的認(rèn)識(shí)仍有不同看法。例如新西蘭在《應(yīng)對(duì)氣候變化修訂法案2009（修訂的排放交易）》和修訂的《個(gè)人財(cái)產(chǎn)安全法1999》將碳排放單位（New Zealand units）納入個(gè)人財(cái)產(chǎn)范圍，并歸為投資證券型資產(chǎn)。澳大利亞碳定價(jià)政策相關(guān)法律規(guī)定，政府分配的碳單位（carbon units）屬于個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，政府影響碳單位價(jià)值時(shí)須對(duì)其持有者進(jìn)行補(bǔ)償。韓國(guó)雖然沒有在碳交易法案中明確排放配額的性質(zhì)，但在其公司稅法的實(shí)施指令中將其列為資產(chǎn)。 

在既有碳交易所、上位法更新的背景下，我國(guó)碳交易機(jī)制逐步完善，目前來(lái)看我國(guó)交易仍然以碳配額為主要方向，其將成為標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，從而產(chǎn)生競(jìng)價(jià)撮合的交易方式。

隨著我國(guó)金融市場(chǎng)產(chǎn)品的豐富化，難度也逐漸遞增。目前國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)與世界接軌，在美國(guó)退出巴黎協(xié)定試圖“引發(fā)”變革之后，我國(guó)仍然堅(jiān)守巴黎協(xié)定，并在此基礎(chǔ)上加快碳交易的制度建設(shè)，以強(qiáng)大自身的方式抵御美國(guó)自身政治危機(jī)以及激進(jìn)的交易手段。通過交易所的設(shè)立，將進(jìn)一步聯(lián)合發(fā)展中國(guó)家促進(jìn)跨境交易，共同抵抗某些發(fā)達(dá)國(guó)家自身壁壘產(chǎn)生的損害，并在此基礎(chǔ)上謀求更高層次發(fā)展。

【1】《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》

【2】《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，發(fā)改辦氣候[2011]2601號(hào)

【3】中國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)比較研究報(bào)告

【4】IIGF觀點(diǎn) | 《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）解析及政策建議

【5】美國(guó)酸雨計(jì)劃的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

【6】美國(guó)排放交易實(shí)踐，氣候戰(zhàn)略研究，鄭爽、劉海燕

董毅智，投資金融(PE/VC)律師，風(fēng)險(xiǎn)控制專家。中國(guó)電子商務(wù)研究中心特約研究員、浦東國(guó)際金融學(xué)會(huì)會(huì)員、法律自媒體人。