2019年11月22 日，中國社會科學(xué)院-中國氣象局氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)模擬聯(lián)合實驗室及社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布了第十一部氣候變化綠皮書----《應(yīng)對氣候變化報告2019：防范氣候風(fēng)險》?！秷蟾妗分赋?，

　　為協(xié)助締約方實現(xiàn)其國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)并不斷提高減排行動力度，《巴黎協(xié)定》第6條為締約方提供了兩種市場機(jī)制，分別是第6.2-6.3條確立的自愿基礎(chǔ)上的合作方法和第6.4-6.7條確立的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。《巴黎協(xié)定》下市場機(jī)制的建設(shè)和實施面臨著特定風(fēng)險和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為缺乏穩(wěn)健的核算規(guī)則、不恰當(dāng)?shù)念~外性評估帶來的環(huán)境完整性風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)激勵下締約方不積極擴(kuò)大減排目標(biāo)覆蓋范圍、提高減排行動力度的風(fēng)險。

　　穩(wěn)健核算是確保環(huán)境完整性的關(guān)鍵。如果對減排成果的產(chǎn)生、國際轉(zhuǎn)讓和使用缺乏穩(wěn)健核算，國際碳市場合作有可能會導(dǎo)致全球溫室氣體排放量的增加，削弱全球應(yīng)對氣候變化的努力。缺乏穩(wěn)健核算主要從雙重計算和NDC多樣性下難以統(tǒng)一量化核算兩個方面破壞環(huán)境完整性。目前，締約方關(guān)于避免雙重計算的討論主要集中在通過“相應(yīng)調(diào)整”避免轉(zhuǎn)讓的減排成果同時被東道國和購買國用于實現(xiàn)NDC減排承諾，包括“相應(yīng)調(diào)整”是采用基于排放還是基于排放預(yù)算的調(diào)整方法、是否對NDC覆蓋范圍之外的減排成果進(jìn)行調(diào)整等。但實際上，雙重計算還可能會以間接的形式發(fā)生，如相同的減排成果在國際信用機(jī)制和相關(guān)國家ETS之間的重復(fù)使用，識別和解決這種形式的雙重計算往往十分困難。雙重計算也可能發(fā)生在實現(xiàn)NDC減排目標(biāo)與完成國際航空/航海等行業(yè)下的減排義務(wù)之間。國際民航組織（ICAO）的碳抵消和減排計劃（CORSIA）允許使用合格的減排單位來抵消碳排放增長，國際海事組織（IMO）也在尋求抵消國際海運(yùn)排放的途徑，如果未設(shè)計合適的核算規(guī)則以避免這部分雙重計算，就會對環(huán)境完整性產(chǎn)生非常大的威脅。另一方面，《協(xié)定》中各締約方已提交的NDC減排目標(biāo)在目標(biāo)類型、覆蓋范圍、時間框架和計量指標(biāo)上均存在很大差異。已提交的NDC中，僅三分之一左右的國家采用絕對量排放控制目標(biāo)，部分NDC僅包含特定部門和活動的減排目標(biāo)或行動、或者僅覆蓋部分溫室氣體種類，多數(shù)NDC都是單一年份目標(biāo)的減排目標(biāo)，且減排目標(biāo)的計量采用了不同的核算方法和指標(biāo)。這些為NDC的統(tǒng)一量化核算帶來了巨大挑戰(zhàn)，也帶來環(huán)境完整性方面的風(fēng)險。

　　額外性評估是可持續(xù)發(fā)展機(jī)制中保障環(huán)境完整性的關(guān)鍵要素。額外性要求減排活動是指在沒有市場機(jī)制支持的情況下，相應(yīng)減排不會發(fā)生的活動，從而確保沒有締約方使用“虛假”減排單位來實現(xiàn)減排目標(biāo)，以避免對市場機(jī)制的不當(dāng)使用。額外性評估應(yīng)合理考慮東道國既有及將來的減排努力，部分締約方NDC中的“條件”以及NDC的多樣性均為額外性評估帶來了挑戰(zhàn)。倘若綜合考慮NDC下的減排目標(biāo)及減排政策，則要面臨NDC排放預(yù)測的巨大不確定性、NDC中大量“熱空氣”帶來的額外性評估風(fēng)險和在部門級、項目級活動上進(jìn)行減排目標(biāo)分配的巨大挑戰(zhàn)。倘若僅考慮各國為實現(xiàn)NDC目標(biāo)而實施的國內(nèi)強(qiáng)制減排政策，則面臨政策實施存在不確定性的風(fēng)險。

　　參與碳市場可能不利于東道國提高減排行動力度、擴(kuò)大NDC覆蓋范圍。市場機(jī)制下，NDC覆蓋范圍外的活動會為東道國帶來經(jīng)濟(jì)收入，使其有動機(jī)設(shè)置雄心水平不足的NDC減排目標(biāo)或?qū)DC的覆蓋范圍限定在較窄的范圍內(nèi)。在信用機(jī)制下，東道國有動機(jī)實施較不嚴(yán)格的減排政策或?qū)嵤厥覛怏w排放更高的生產(chǎn)項目活動，以提高減排信用的基準(zhǔn)線?！栋屠鑵f(xié)定》規(guī)定由各國自主決定減排目標(biāo)及相應(yīng)的行動措施，市場機(jī)制的負(fù)面影響為各締約方未來NDC減排力度的提升帶來了極大的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

　　對此，首先建議建立穩(wěn)健的核算體系。為避免減排指標(biāo)的雙重計算，建議采取基于排放的“相應(yīng)調(diào)整”方法；為避免NDC與其他國際減排體系間的雙重計算，建議把“相應(yīng)調(diào)整”的范圍擴(kuò)大，將ICAO和IMO等下減排指標(biāo)的使用也考慮在內(nèi)；為降低NDC的多樣性和不確定性帶來的風(fēng)險，建議短期內(nèi)要求締約方建立NDC覆蓋排放的核算和調(diào)整賬戶，未來通過建立NDC制定指南等方式引導(dǎo)和鼓勵締約方基于一致的標(biāo)準(zhǔn)提交量化的NDC減排目標(biāo)，提高NDC的可比性。此外，還應(yīng)對減排單位的簽發(fā)和轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行追蹤報告。參與市場機(jī)制的締約方除提供國內(nèi)減排行動的信息外，還應(yīng)定期報告其參與國際市場機(jī)制的信息。建議在國際層面建立統(tǒng)一的規(guī)則，明確對追蹤和報告的具體要求，包括報告的內(nèi)容、格式、程序和時間等，并建立國際層面的電子系統(tǒng)來追蹤和核算減排成果，同時建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對報告信息進(jìn)行匯總和一致性檢驗等。

　　其次，對信用機(jī)制下的減排活動進(jìn)行額外性評估時，應(yīng)合理考慮締約方的既有NDC減排承諾。以整體的NDC目標(biāo)作為基準(zhǔn)的評估方法涉及到對NDC排放的評估，無論在技術(shù)上還是政治上都將面臨巨大的困難。因此，建議在評估活動額外性時，只考慮NDC下的強(qiáng)制性政策的要求，同時在基準(zhǔn)線設(shè)置中評估并考慮政策實施過程中的不確定性和風(fēng)險。

　　最后，為避免市場機(jī)制下東道國不積極提高減排行動力度、擴(kuò)大NDC覆蓋范圍，建議考慮兩種不同的選擇：1）要求締約方在提交的NDC中，不斷擴(kuò)大減排目標(biāo)的行業(yè)覆蓋范圍，直至覆蓋整個經(jīng)濟(jì)體系，并以此作為其參與市場機(jī)制合作的前提條件；2）即使減排量來源于NDC覆蓋范圍之外，也要求東道國根據(jù)出售的減排量對用于評估其NDC減排目標(biāo)是否實現(xiàn)的溫室氣體排放量進(jìn)行“相應(yīng)調(diào)整”。

　?。▍⒁姎夂蜃兓G皮書《應(yīng)對氣候變化報告（2019）：防范氣候風(fēng)險》p112-126，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年11月）